Contrapeso En defensa de la libertad y el sentido común
Reformas Económicas
Leonardo Girondella Mora
14 julio 2005
Sección: PROSPERIDAD, Sección: Asuntos
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En enero de este año, en la India, Anne O. Krueger (First Deputy Managing Director del FMI) habló sobre la función de las reformas económicas. Tomo como base algunas de sus ideas y añado comentarios personales.

Se trata de tener una definición de lo que son las reformas económicas, un concepto que no ha sido entendido claramente, incluso ni por muchos de sus partidarios.

• Poco después del tsunami, se hizo clara una situación: los países pobres son más vulnerables a los desastres naturales. No es que los desastres ataquen con más fuerza a los países pobres, sino que ellos no tienen recursos para enfrentarlos. Un mismo desastre natural tiene menos impacto en un país rico que en un país pobre.

Elevar la prosperidad es un deber, por tanto. Y las reformas económicas, al crear más riqueza, permiten que los países puedan enfrentar en mejores circunstancias los eventos imprevistos —los choques externos inesperados son una realidad y, como dice Krueger, “las reformas económicas permiten que los países afronten” esos eventos con mejores bases. Lo permiten porque esas reformas hacen posible tasas más elevadas de crecimiento.

Esta fue una idea sostenida en ContraPeso.info en enero de este año, cuando se publicó que,

“No nos podemos proteger evitando que sucedan terremotos, tsunamis, huracanes y similares, pero sí podemos generar mecanismos de protección. Uno de ellos es el obvio, el de señales adelantadas que permitan evacuaciones. Pero hay otro que no es tan obvio y que es algo que podemos llamar prosperidad o riqueza, de tales proporciones que se aminoren esas consecuencias tan graves.” (Véase Una Segunda Opinión: Tsunami y sentido común)

• Donde se han aplicado las reformas económicas el crecimiento ha sido más rápido y se requiere esa velocidad mayor para preparar a los países a eventualidades como la del tsunami y sus terribles efectos posteriores.

La idea que sostiene Krueger es la de una relación causa-efecto, entre las reformas y el crecimiento económico —los casos de países como Nueva Zelanda, Corea, Irlanda, Inglaterra y otros confirman esto.

Este punto es el central. En su misma esencia las reformas económicas están justificadas por la creencia de que ellas producen un efecto positivo: en general donde se aplican, el desarrollo es mayor. La evidencia existente indica que eso es cierto, al igual que lo indica también un mero razonamiento teórico.

Mis comentarios pretenden afinar el conocimiento sobre las reformas estructurales y cómo ellas pueden implantarse de manera exitosa.

• Es común hablar de reformas y es común también hacerlo de tal forma que la idea sea poco entendida. Los medios están llenos de noticias, como las reformas laborales de Alemania, las de pensiones en Francia, la de salud pública en los EEUU, la financiera en Japón, la fiscal y la energética en México. La avalancha de datos no permite entender qué es en realidad eso de realizar reformas.

Krueger señala correctamente que las reformas no son un proceso de hacer-y-olvidar. Yo lo veo como una necesidad continua de actualizar a las leyes e instituciones, para acomodarlas a una realidad que siempre está en cambio.

Krueger habla de “alterar el marco de la actividad económica de formas que mejorar importantemente las probabilidades de crecimiento económico.” Un ejemplo de esto son las medidas tomadas a raíz de los escándalos de Enron, Parmalat y otros. Otro ejemplo es el de las pensiones en varios países, que están siendo inviables por carencia de fondos para enfrentar sus compromisos, como el IMSS en México.

Las reformas, por tanto, tienen el objetivo de acelerar el crecimiento, de proteger por eso a los países que así serán más ricos y fuertes. Se trata de poner a las leyes y a las instituciones al día, acomodadas a la realidad actual y de mantener esa actualización siempre al día —lo que significa que las leyes y las instituciones están en muchos casos atrasadas o desfasadas con la realidad.

• Dice Krueger que las reformas no necesitan ser amplias para ser de beneficio, pero que ellas producen grandes cambios una vez iniciadas, lo que lleva a su ampliación continua. Corea en los años 60, Chile en los 70 junto con el Reino Unido, Nueva Zelandia en la década siguiente, son ejemplos de programas de reformas.

Estos casos muestran que una vez que se hacen las primeras reformas, comienza el reconocimiento de realizar más cambios y ampliar las reformas. Arrancar el primer paso de las reformas podría ser el más difícil, pero una vez en marcha y siendo exitosas, se crea una inercia que facilita la implantación del resto.

• Señala la funcionaria del FMI que el detonador de los programas de reforma suele ser un mal desempeño económico, o incluso una crisis. Es cuando se tiene un problema y se busca su solución que las reformas son sugeridas —aunque las circunstancias pueden ser diferentes en cada caso.

Por ejemplo, las reformas pueden ser la plataforma electoral de un gobierno recién elegido, como en el caso de M. Thatcher, el de Aznar y en estos tiempos el de Turquía y Egipto.

O bien puede ser que se trate de una situación en la que se reconoce que las políticas anteriores fallaron, como la apertura de México en los 80 o de Corea 30 años antes. Cuando se enfrenta una crisis, los ciudadanos pueden tener más paciencia con los efectos iniciales y la oposición no sea, por tanto, fuerte.

• Sucede que los gobiernos que emprenden un programa de reformas realizan el mínimo indispensable de ellas, sin adoptar un compromiso de ampliarlas —es el caso de reformas “por obligación más que convicción.”

El efecto de esto es el de retorno a la situación anterior antes de tener los efectos positivos de las reformas. Es un problema de amplitud y tiempo. Los gobiernos intentan resolver el problema de corto plazo y con tibieza, sin ir a sus raíces y por lo que las crisis suelen regresar —como posiblemente sucedió en Turquía en los 90.

• Cada caso es diferente en contexto y problemas. Puede tratarse de un problema de inflación, o de gasto público, por parte de un gobierno nuevo o de uno que enfrenta una crisis o un desastre natural. Y los problemas de implantar una reforma son también diversos —la oposición puede ser fuerte o débil y peor aún, ninguna reforma puede prometer resultados en un plazo conocido de antemano, lo que requiere de buena labor política para desarrollar paciencia en el electorado.

Además, desde luego, habrá oposición por parte de quienes se sientan lesionados por las reformas —las reformas tardarán en dar resultados proporcionalmente a la oposición que ellas tengan.

• Según Roger Douglas, el autor de las reformas en Nueva Zelandia, iniciadas en los 80, la velocidad es esencial —se trata de tener rápidamente en vigor a las reformas y hacerlas lo más amplias posibles en el menor tiempo. La velocidad ayuda a ganar la batalla a los oponentes. La excepción a este principio es la India, que ha adoptado un gradualismo pausado.

• A la rapidez hay que añadir otro valor, la ambición —las reformas deben ser amplias y de fondo. Así actuaron Turquía y Brasil, y tuvieron crecimientos de 6.9% y 4.5% respectivamente en 2004. Hay evidencia que confirma la noción de que son más exitosas las reformas grandes que las pequeñas.

• El éxito es mayor, cuando los responsables de las reformas actúan en áreas en las que tienen control —por ejemplo, reformas en las que no se necesitan cambios de leyes, con acciones administrativas como el quitar reglamentos que impiden la apertura de negocios o simplificar totalmente los permisos de importación.

En Australia, por ejemplo, se necesitan 2 días para abrir un negocio con 2 procedimientos —en la India aún se necesitan 89 días y 11 procesos. No se trata de olvidar los cambios legislativos, pero sí de reconocer que convencer a los legisladores es un proceso seguramente tedioso y difícil.

Me parece que un caso muy claro de esto es México, con un presidente sin grandes habilidades de negociación y un congreso hostil a las iniciativas de reforma de ese presidente. El resultado ha sido un estancamiento en el plan de reformas y por eso mismo, un estancamiento también en el crecimiento económico.

De acuerdo a esto, por ejemplo, el presidente Fox debería haberse concentrado en realizar reformas primero dentro de las áreas administrativas del poder ejecutivo, donde habría enfrentado escasa oposición — y no basar toda su estrategia en las reformas en las que dependía de la aprobación del poder legislativo.

• Es también de ayuda el tener reformas que produzcan beneficios a segmentos clave de la población —por ejemplo, la importación de bienes en Chile, que hizo disponibles productos de buena calidad a precios bajos para los consumidores.

Beneficiar de inmediato a segmentos grandes hace difícil el papel de la oposición. Muchas veces no es fácil identificar a los beneficiados por las reformas, pero sí a los que pierden con ellas, aunque estos suelen agrandar los montos de sus pérdidas. Además en muchos casos es imposible determinar quiénes serán los beneficiados con una reducción de los días de burocracia que se necesitan para abrir un negocio.

Krueger narra el siguiente caso. Hablando de que los que creen ser perdedores con la implantación de las reformas acostumbran exagerar su daño, un mexicano, presidente de una asociación de empresas, se oponía al tratado de libre comercio con EEUU y Canadá porque la importación de refrigeradores dañaría a los fabricantes locales.

La realidad mostró que el problema no era la mala calidad de los refrigeradores mexicanos, sino los compresores que usaban y que pudieron importar con el tratado, volviéndose ese fabricante un jugador líder en el mercado americano para refrigeradores pequeños al mismo tiempo que mejorando su desempeño en el mercado mexicano.

• La implantación de reformas necesita paciencia e incluso hasta obstinación. Hay reformas que tienen efectos en poco tiempo, pero otras que requieren más —por ejemplo, una devaluación de moneda genera una elevación pronta en las exportaciones, como en Brasil en 1999, lo que causa efectos en las empresas exportadoras.

Las medidas monetarias, por ejemplo en Bolivia, produjeron resultados rápidos —en septiembre de 1985, la inflación era de 23,000%, en un año bajó a 100%, y en 5 años más era de 18%, cuando su economía creció 5%.

• Las reformas producen efectos acumulados que disminuyen el poder de la oposición a ellas. Krueger dice que “la liberalización del mercado de trabajo produce más beneficios si está acompañada o es precedida por la liberalización del comercio.”

• Desde luego, un gran factor es tener éxito con las primeras reformas emprendidas. Ese triunfo crea credibilidad y ayuda a implantar más reformas. Es un asunto de credibilidad. Lo opuesto es cierto. Los fracasos dañan a las reformas.

Las reformas mal implantadas o débilmente realizadas y que fracasan son de efectos muy negativos —como aconteció en Turquía en los 90 y más tarde forzó a su gobierno a medidas más enérgicas en 2002. La Argentina es otro caso: su falla en la indisciplina fiscal generó al crisis de 2000-2001 a pesar de un acierto en su plan de convertibilidad.

Lo anterior equivale a decir que de las reformas nacen más reformas. Con reformas exitosas la oposición disminuye y se crea un ambiente propicio a aún mayores y más profundas reformas. Esto sucedió en Corea, con reformas de comercio al final de los 50, reformas fiscales al principio de los 60 y reformas que siguieron en años posteriores.

• Los planes de reformas deben ser vistos país por país, atendiendo a su caso particular y sus prioridades. La inflación, por ejemplo, es más urgente de atender que una reforma laboral —un congreso hostil a las reformas puede indicar la mayor conveniencia de reformas administrativas, como la aceleración de los procesos de apertura de empresas.

• En conclusión, según Krueger, existen factores clave para tener reformas exitosas:

— Velocidad y ambición.

— Prioridad a los asuntos urgentes que pueden tener un impacto inmediato.

— Identificación de los beneficiados para ganar su apoyo y reducir la oposición.

— Reconocimiento del efecto acumulativo.

— Necesidad de tener éxito con las primeras reformas, para ampliar la inercia necesaria y realizar las siguientes. El logro de crecimiento es importante, como se mostró en el Reino Unido, una nación que en 1991 tenía un ingreso per cápita 2% inferior a Italia y que para 200 era 9% superior. Otro caso similar es el de Corea.

•A lo dicho antes, añado un factor que me parece de gran relevancia en este tema de las reformas estructurales o económicas.

Lo que he hecho es tomar las ideas centrales de Krueger en su discurso (que puede ser accedido en el primer enlace, abajo) y con eso como base, ofrecer un marco de referencia que sirva para comprender qué son las reformas económicas de las que tanto se habla. Un marco así queda incompleto si en él no se incluye el papel de los opositores a las reformas.

En México no es liberal ofrecí una idea, la de que México no ha implantado realmente las reformas económicas mostrando evidencia de esta aseveración. Sin embargo, la idea central que allí propuse es la de la oposición a las reformas: los grupos opuestos a ellas toman como evidencia las mínimas implantaciones de esas reformas y sobre esto argumentan que todas las reformas no sirven y que, por tanto, el “neoliberalismo” y los mercados libres no sirven y causan más pobreza.

Aunque el razonamiento seguido es falso por estar basado en pruebas dudosas, las voces de la oposición son fuertes y usan argumentos falaces que confunden al electorado con su lógica falsa.


ContraPeso.info, lanzado en enero de 2005, es un proveedor de ideas y explicaciones de la realidad económica, política y cultural. Tiene una colección de más de tres mil textos.





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