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Tuvieron Buenas Intenciones
Selección de ContraPeso.info
1 octubre 2009
Sección: GOBIERNO, Sección: AmaYi
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Si las buenas intenciones fuesen la justificación válida de toda acción, nada podría ser impedido. Toda acción sería válida. Las buenas intenciones son la excusa perfecta a los proyectos fracasados, un campo en el que el desempeño de los gobiernos deja mucho qué desear. ¿Por qué fracasan los proyectos gubernamentales?

Ese es el tema de Myddelton, quien da una respuesta basada en un estudio de seis proyectos del gobierno inglés. Las conclusiones del autor están basadas en esos proyectos, pero su aplicación es universal. Desde complicadas estructuras administrativas hasta falta de consideración del producto final, pasando por incentivos equivocados, todo eso hace que por diseño los proyectos comerciales manejados por un gobierno tengan altas probabilidades de fracaso, a pesar de sus buenas intenciones.

Este resumen presenta una idea encontrada en Myddelton, David R. (2007). THEY MEANT WELL: GOVERNMENT PROJECT DISASTERS. London. The Institute of Economic Affairs. 9780255366014.

La introducción a la obra, escrita por Philip Booth, resume la idea central de Myddelton.

Los gobiernos fracasan estrepitosamente cuando realizan proyectos comerciales y hay ejemplos ingleses que lo demuestran en el último siglo.

Son muestras de mala administración, ofuscación y falta de rendición de cuentas que desperdician dinero de impuestos. El examen de los casos en el libro tiene consecuencias, por ejemplo en la obtención de sedes olímpicas, sujetas a fuerte gasto público sin análisis.

Los proyectos comerciales serían mejor manejados por instituciones privadas, que tienen incentivos para vigilar costos y cuentan con información dispersa que los gobiernos no tienen.

En el ámbito privado es más sencillo suspender un proyecto si éste va mal, que en los gobiernos, donde existen consideraciones de prestigio y posibilidad de dejar el problema en el siguiente gobierno.

Myddelton, en el inicio, provee un resumen de los puntos centrales que son conclusiones del análisis que hace:

• Los gobiernos tienen intenciones buenas cuando realizan esos proyectos comerciales, de allí el titulo de la obra, “Tuvieron Buenas Intenciones” (They Meant Well). Pero esas buenas intenciones no son suficientes para evitar que los proyectos acaben siendo desastres financieros.

• El argumento de “prestigio nacional” suele ser usado para justificar el proyecto, pero ese argumento no es medible ni tiene valor.

• Cuando el proyecto involucra la creación de tecnología nueva, los riesgos serán sustancialmente mayores y ellos son trasladados a los contribuyentes arriesgando dinero de los ciudadanos.

• Las elevaciones de los costos calculados originalmente son frecuentes y suelen superar el doble de lo calculado. Esto se debe a cambios y modificaciones en las especificaciones.

• Los proyectos comerciales manejados por gobiernos no están sujetos a presiones de mercado, lo que significa que a nadie importa lo que realmente cuestan. Haya o no mercado para el producto final, los proyectos siguen adelante.

• Sufren esos proyectos presiones políticas de corto plazo, interferencias en su manejo que elevan los costos.

• Los gobiernos siguen sistemas contables complicados u opacos que sirven para ocultar el gasto real de los proyectos.

• En los gobiernos no se entiende el funcionamiento de los mercados, lo que ocasiona la falta de información sobre el potencial de venta.

• Los proyectos privados imponen las pérdidas en los inversionistas, pero dentro del sistema gubernamental, las pérdidas son trasladadas a los ciudadanos. El gobernante no pone en riesgo su capital.

• Los gobiernos no administran correctamente sus proyectos. Usan estructuras administrativas inadecuadas, organizaciones complejas, administradores incompetentes y confidencialidad excesiva.

Las conclusiones anteriores se derivan del análisis de seis casos.

Seis proyectos manejados por el gobierno inglés: el dirigible R101 (1922-1930); el proyecto de siembra de maní en África (1946-1954); las plantas nucleares (1955-1978-…); el Concorde (1956-1976-2003); el túnel del canal (1964-2007) y el Domo del Milenio (1994-2000).

En su prefacio, Myddelton señala que A. Smith habló de cómo sin quererlo las personas buscando su propio interés son llevadas por una mano invisible a lograr el bienestar público. Su libro verá la otra parte, la de personas que terminan empeorando las cosas a pesar de sus buenas intenciones.

No son hacedores de bien, sino seres bienintencionados. Gente que ignora que el costo de los insumos no determina el valor de lo producido.

En esos seis proyectos analizados, dice el autor, hubo una consideración vital: ellos fueron entendidos como lo suficientemente grandes para significar prestigio nacional.

El proyecto de los dirigibles conectaría a principios del siglo 20 a las principales ciudades del Imperio Británico, lo que implicaba trabajar en áreas de alta tecnología, como también lo fueron el Concorde y las plantas nucleares.

Estos dos últimos y el túnel del canal fueron enormes y estuvieron sujetos a críticas ambientalistas. El Concorde y el túnel, además, fueron proyectos en los que intervinieron tanto el gobierno inglés como el francés.

Fueron proyectos comerciales, o mejor dicho, como los califica el autor, fueron cuasi-comerciales por no intentar tener utilidades. La razón de ser de los proyectos privados está en lograr ganancias o beneficios con los administradores como responsables ante los inversionistas.

Los proyectos cuasi-comerciales pueden tratar de tener utilidades, pero si no lo logran, sus déficits son cubiertos con dinero de los impuestos.

Estos proyectos cuasi-comerciales buscan beneficiar al público reduciendo costos, o bien ofreciendo servicios en una operación en la que los ingresos son mayores que los costos. El autor no considera aquí como proyectos a las empresas estatales. Fueron proyectos concretos con un fin determinado y que fracasaron.

Algo salió mal en el plan. En los casos de los dirigibles y de la siembra de maní en África, no se logró el producto final. Para el Domo del Milenio, el Concorde y el túnel, la demanda fue mucho menor a la esperada. Los dirigibles, el Concorde y el túnel tuvieron retrasos enormes.

Y en todos los casos, el costo neto fue mayor al presupuestado, con las consecuentes pérdidas de oportunidad: proyectos que pudieron haberse realizado tal vez con mejores resultados.

El nivel de riesgo del proyecto es un aspecto que no suele considerarse. Cuando los particulares no asumen un riesgo, ello significa que es uno mayor que debe ser incorporado en las tasas de descuento del valor presente de los ingresos, algo que no se hace en los cálculos financieros de los proyectos gubernamentales.

Cuando la tasa de descuento por un riesgo mayor se considera, suele evaluarse el proyecto como uno que tiene un valor presente negativo, lo que haría difícil justificar cualquier inversión. En los gobiernos no hay incentivos para hacer estas consideraciones.

Myddelton señala además que los fracasos en estos proyectos no alteran las decisiones de los votos en las elecciones de gobierno. Los gobernantes elegidos cada determinado número de años son evaluados en una cantidad de campos dentro de los que se diluyen los fracasos de proyectos como estos.

Y no sólo eso, los grupos que tienen beneficios por causa del proyecto se convierten en grupos que presionan por continuarlos, dentro de un sistema en el que no hay presiones de mercado y por eso es imposible evaluar el proyecto.

Repasar algunos de los datos del proyecto Concorde sirven para entender las ideas del autor. Al principio de los años 50, la industria aeronáutica de los EEUU era suprema y en Inglaterra surgió la idea de elevar el prestigio de su industria nacional dedicada a dejar atrás a los aviones subsónicos y con ello a los estadounidenses.

Se formaron las comisiones de rigor y al final de la década se decidió comenzar a trabajar en dos proyectos.

Uno, un avión de largo alcance capaz de cruzar el Atlántico a 1.8 Mach. El otro, de medio alcance, con velocidad de 1.2. Sus capacidades: 150 pasajeros para el primero y 100 para el segundo. Para los dos, los costos calculados de desarrollo hasta el prototipo serían de 125 a 175 millones de libras de ese tiempo.

La demanda calculada de venta de esos aviones era de 150 a 500 aviones. La propuesta, casi inmediatamente, incluyó la idea de involucrar al gobierno francés.

Los estadounidenses no aceptaron sugerencias de trabajar junto a los ingleses, quienes junto con los franceses vieron al proyecto más como un tratado internacional de ayuda a sus industrias, que un proyecto comercial.

El proyecto se sostenía en el orgullo nacional, la necesidad de desarrollo tecnológico, el desempleo y la inconveniencia de ofender a Francia y así poder entrar a la UE.

El visto bueno se dio a principios de los 60, con un presupuesto de 160 millones de libras (2,400 a precios de 2007), sin cláusulas de cancelación, sin límites y sin previsión de revisión.

Hubo opiniones opuestas, que argumentaban costos tres veces superiores a los de aviones subsónicos, ahorros de tiempo menores a los esperados debido al proceso terrestre de pasajeros, excesos de ruido y el boom sónico (que impediría ir a velocidad superior al sonido al volar sobre tierra).

Los retos tecnológicos fueron enormes, incluyendo el problema de motores eficientes volando a velocidades Mach, pero en extremo ruidosos en el despegue. El margen de operación del avión era muy pequeño.

Las especificaciones originales no cumplían con los requisitos y fueron cambiadas, de tal manera que el avión fue rediseñado. La meta era tener un prototipo en 1966, pero se tuvo hasta 1969; se pensó tener el certificado de vuelo en 1969, pero se tuvo hasta 1975.

Parte de las dificultades del desarrollo del Concorde fue su organización. Ingenieros franceses e ingleses tienen formas de trabajar muy diferentes y no tenían en común ni la terminología, ni el sistema de medidas, ni la moneda.

Los costos se elevaron por gastos de viaje y en realidad no había nadie a cargo del proyecto. Las cargas de trabajo y producción fueron divididas en dos, incluyendo plantas de ambos países.

Los cálculos de costos e ingresos fueron especulativos, sin bases sólidas. Hubo consideraciones de cancelación por parte de ambos gobiernos, sin que nada sucediera. El proyecto siguió adelante a pesar de dudas.

Los cálculos de costos de desarrollo pasaron en 1973 de 160 millones de libras a casi 1,100, en buena parte debido a la inflación. Por esas fechas, el proyecto fue considerado un desastre, pero se decidió continuar por razones políticas.

Los costos de desarrollo ya no serían recuperados y se tendría una pérdida en la venta de los 16 aviones ya en construcción. La línea aérea inglesa estimó perder dinero en la operación del avión, lo que sería subsidiado con fondos públicos.

El proyecto pensó que la velocidad sería la consideración primordial para pasajeros y aerolíneas, cuando en realidad lo importante era la economía y el precio. Volar en el Concorde era 20% más caro que un boleto de primera clase, los costos de mantenimiento 10 veces mayores; el costo por asiento/milla era tres veces superior al del Boeing 747.

A precios de 2007 el costo de diseño y producción fue de 9,600 millones de libras (300% más que el presupuesto) y sus ventas de cero, a excepción de las compras realizadas por las líneas estatales de los dos países. El promedio de horas voladas por el Concorde fue de 2.33 al día durante los primeros 10 años,  contra casi 14 de un 747.

Cada Concorde en todos los años de vuelo completó las horas de vuelo de un 737 de cuatro años. Un logro tecnológico de enorme consideración, pero un desastre comercial, motivado por creencias equivocadas: la velocidad como criterio central, motivaciones políticas y de prestigio nacional, administración costosa.

El gobierno inglés, en los proyectos considerados por el autor, tuvieron buenas intenciones, pero fallaron. En la última parte de su obra, se profundiza en las causas.

Varias administraciones y varias dependencias intervienen en proyectos de largo plazo, desaprovechando la experiencia de quien después de un tiempo domina el proyecto.

El costo del proyecto se maneja por medio de presupuestos anuales, lo que dificulta conocer el costo total, a lo que suele añadirse consideraciones de confidencialidad que podrían justificarse en proyectos militares, pero no en comerciales.

Los presupuestos enfatizan aprobaciones de los legisladores y controles contra corrupción, pero no ajuste a la realidad.

Myddelton menciona otros reportes que estudiaron proyectos gubernamentales. Uno de ellos indica que el promedio de exceso de costo en proyectos de gobierno sobre el planeado es de casi 90% con casi 20% de retraso en tiempo.

Otro encontró que 9 de cada 10 proyectos gubernamentales calcularon costos inferiores a los reales. Posiblemente sea por incentivos de los promotores del proyecto: les conviene reducir cálculos de costos para realizar el proyecto, lo que hace que la decisión se tome sobre bases engañosas.

En las ocasiones en las que los proyectos resultan ya un claro fracaso, el reconocerlo puede dañar la reputación del gobierno que decida abandonarlo, aunque los cambios de gobierno permitirían con mayor facilidad el dejar un proyecto de otra administración.

Los gobiernos consideran al prestigio nacional como una razón que justifica proyectos que otros no considerarían y que los inversionistas no toman en cuenta.

Tampoco los usuarios del proyecto suelen ser considerados y por eso el énfasis está en el costo de los insumos y no en el valor de lo producido.

Además, las consideraciones de tiempo y costo suelen ser tomadas con flexibilidad, justificadas en la realización de proyectos que los particulares no se interesan en realizar, sin pensar en las razones de esa falta de interés.

Ligado a esto está la manera diferente de ver los riesgos en el sector público que maneja fondos sin obligación de rendir cuentas.

También, los gobiernos suelen crear estructuras administrativas complejas y caras, que retrasan aprobaciones y revisiones, sin considerar la necesidad de liderazgo en el proyecto y sus decisiones.

En todos los proyectos se tuvieron buenas intenciones. Dice Myddelton que no puede culparse a los burócratas, los políticos, los científicos, los administradores. Es más atinado culpar a la mentalidad inglesa posterior a la Segunda Guerra, una mentalidad colectivista que desprecia emocionalmente a los mercados en parte por ignorancia.

A eso lo llama “agorafobia”. Esa mentalidad no entiende a los mercados en los que las personas son libres de elegir.

Los gobernantes hablan de dar servicios gratuitos a las masas, pero hacen todo lo posible por evitar que las personas puedan elegir. Actúan con paternalismo, no como competidores y esto es lo que les impide entender proyectos que significan ventas al público.

No se preguntan las razones por las que los particulares no realizan un proyecto y no se plantean las razones por la que el gobierno cree que el proyecto sí es prometedor.

La solución, dejar que el mercado funcione en proyectos comerciales que en manos de los gobiernos serán fracasos. Las buenas intenciones no son suficientes y también las tienen los partidarios del laissez-faire.

La colección completa de resúmenes de AmaYi en tres partes, puede encontrarse aquí:

Ideas Económicas

Ideas Políticas

Ideas Culturales

La sección AmaYi de ContraPeso.info fue fundada en septiembre de 1995 y desde entonces publica un resumen mensual de grandes ideas encontradas en diferentes publicaciones.



1 comentario en “Tuvieron Buenas Intenciones”
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