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La división del poder legislativo.La división del poder legislativo. Otro mecanismo para defender libertades evitando abusos de poder. Y contrabalancear el peso de la mayoría.

Introducción

No hay idea política más famosa que la de la división de los poderes gubernamentales. En La división de poderes de Montesquieu fue explicada la esencia de la división del poder gubernamental según Montesquieu.

Es ahora el turno de adentrarse en la división del poder legislativo. Una de las partes de la división integral del poder en la sociedad y evitar así los abusos de poder.

El libro consultado fue Montesquieu Del Espíritu De Las Leyes, Barcelona. Altaya. Libro XI, «De las leyes que dan origen a la libertad política en su relación con la constitución», pp. 113-121.

Punto de partida

Para comprender esta idea sobre el legislativo, es necesario recordar dos puntos centrales de Montesquieu.

Abuso del poder

Primero, existe una tendencia natural en el ejercicio del poder. Es la tendencia a abusar de él.

Y, para evitar esos abusos, la solución es enfrentar al poder con el poder mismo. Es decir, dividirlo, fragmentarlo.

Con libertad, sin temor

Segundo, bajo ese sistema de gobierno, el ciudadano será libre y no vivirá bajo el temor de sufrir abusos del poder.

Además, si el hombre posee un alma libre, dice Montesquieu, se sigue que todo hombre tiene el derecho a gobernarse a sí mismo.

La dificultad de hacer leyes

Lo anterior significa que el conjunto de ciudadanos debe constituir el poder legislativo. Las personas deben estar a cargo de emitir, modificar y derogar sus leyes.

Sin embargo, realizar esta actividad tiene inconvenientes prácticos. No puede esperarse que todos los ciudadanos participen en la actividad legislativa.

El mero número de ciudadanos hace eso imposible. No puede existir un «diálogo democrático» masivo con un número inmanejable de participantes.

Necesidad de representantes

Incluso en las pequeñas comunidades, Montesquieu habla de mil inconvenientes para realizarlo. Esta es la razón por la que los ciudadanos deben nombrar representantes.

Unos pocos representantes harán su labor de manera más eficiente que todo el pueblo reunido. La reducción del número de quienes participan en la elaboración de leyes.

Esos representantes, además, conocen las necesidades y características de cada ciudad o región que representan. Harán bien esa labor de representación precisamente por ser vecinos de cada lugar.

No se trata de líderes populares, ni de salvadores populares que dicen conocer los deseos de la población. Sí se trata de personas, de ciudadanos, que conocen sus lugares y sus regiones.

No se trata de representantes del pueblo en general, ni de causas políticas, sino de ciudades y de comarcas.

Representantes capaces

Existe una ventaja adicional al nombrar representantes. Ellos deben tener la capacidad de hablar y discutir sobre los asuntos legislativos.

El ciudadano en general no tiene esa capacidad, lo que es uno de los grandes inconvenientes de la democracia. Es un gran supuesto que los representantes conozcan de leyes.

Los representantes conocen su región y tienen conocimientos para legislar. Además, ellos reciben instrucciones generales de los ciudadanos, que son sus representados.

No es necesario que se les hable de detalles y particularidades, con las instrucciones generales basta. Si llevaran instrucciones detalladas ello provocaría grandes dilaciones e inconvenientes.

El punto principal de Montesquieu aquí es dar a los representantes el papel de ser la voz de la nación. Al mismo tiempo, el autor quiere y no quiere que el pueblo participe en el gobierno.

Su solución es la del nombramiento de representantes, que es algo que está al alcance del ciudadano común.

El pueblo no tiene capacidad para legislar directamente y habría mil dificultades al tratar de hacerlo. Pero el pueblo sí tiene la capacidad de seleccionar a sus representantes.

Y ahora, entran las personas distinguidas

Después, Montesquieu introduce un elemento extraño para muchos. A primera vista es un elemento que puede parecer contrario a su espíritu democrático. Es lo que le lleva a proponer la división del poder legislativo.

Pero es totalmente congruente con el objetivo del autor que persigue evitar abusos de poder.

Dice que en las naciones hay siempre personas distinguidas. Puede ser por su nacimiento, por sus riquezas o por su saber o sus honores.

Esas personas, de una minoría clara, vivirían incluso como esclavos si cada ciudadano tuviera un sólo voto: la mayor parte de las resoluciones del poder legislativo popular irían en contra de esas personas de minoría.

Los votos que esa minoría tuviera no contarían ante los votos de la masa y el vulgo.

¿Cuál es el remedio?

La división del poder legislativo. Estas personas de la minoría deben tomar una parte en la legislación, por medio de un cuerpo legislativo adicional que tiene la facultad formal de oponerse a las legislaciones de los representantes del pueblo.

La misma facultad tendrían los representantes del pueblo, que podrían oponerse a las resoluciones de la cámara de las personalidades.

Montesquieu, por tanto, concibe un poder legislativo dividido, es decir, balanceado: representantes del pueblo por un lado y, por el otro, representantes de las personas de distinción, de la aristocracia.

Estas dos cámaras deliberan con independencia y con influencia de intereses separados. ¿Suena elitista esta idea? Solo en un primer examen.

Es una propuesta con un gran sentido práctico: el cuerpo legislativo de los «nobles» debe tener interés en mantener sus privilegios, que son en sí mismos odiosos, pero que siempre están en peligro.

El cuerpo legislativo compuesto por los nobles, por tanto, es una buena fuerza de equilibrio dentro del poder legislativo que en manos de la mayoría se volvería una fuerza opresora.

División del poder legislativo

Otra manera de demostrar el sentido práctico de Montesquieu, es su sugerencia respecto al tiempo y frecuencia de las reuniones del poder legislativo.

Si este poder no tuviera reuniones periódicas y considerables, la nación caería en la anarquía por falta de leyes. O el poder ejecutivo tomaría las decisiones legales y establecería una dictadura.

Si el poder legislativo estuviera siempre reunido, tendría muchas dificultades. Desde luego, eso sería malo para los representantes, que estarían alejados de sus ciudades. Además, le quitaría tiempo al ejecutivo, que dejaría de hacer su trabajo para defenderse del legislativo.

Hay, además, otra razón por la que el poder legislativo no debe estar en reunión permanente: podría suceder que solo se nombraran representantes en los casos de fallecimientos de estos. Y eso es muy malo.

La corrupción del legislativo

Si llegara a corromperse el cuerpo de representantes del pueblo, no habría solución posible. Por eso es que deben reunirse periódicamente, pero, sobre todo, ser elegidos por tiempos definidos.

El ciudadano tiene ante sí la opción de cambiar de representante si es que se juzga que no ha tenido un buen desempeño.

Si fuera imposible cambiar de representantes, los ciudadanos se enfurecerían o caerían en la indolencia. Además, el cuerpo legislativo no puede convocarse a sí mismo y no tiene autoridad hasta que está reunido.

Obviamente tampoco puede prorrogar sus reuniones. Si tuviera la facultad de convocarse o de prorrogarse, caería en la tentación de eternizar su actividad. Es el poder ejecutivo el que tiene la facultad de llamar y establecer la duración de las reuniones del legislativo.

Libertad con pesos y contrapesos

Montesquieu  tiene ideas prácticas. Su objetivo es establecer pesos y contrapesos entre los poderes para lograr libertad ciudadana.

Recomienda que el legislativo no pueda frenar al poder ejecutivo. Lo que sí puede hacer el legislativo es examinar cómo es que se cumplen las leyes que él emite.

No importa el resultado de ese examen, el legislativo no tiene la capacidad de juzgar al ejecutivo.  Si el poder legislativo tuviera esa capacidad podría establecer una dictadura.

Por otro lado, el poder ejecutivo no puede participar en el establecimiento de las leyes. Sin embargo, el ejecutivo sí tiene la facultad de impedir la emisión de la ley que no desee.

Impuestos

Montesquieu dedica un buen tiempo a las cuestiones fiscales. El poder más fuerte del legislativo es su capacidad de decretar impuestos. Donde sucediera que el ejecutivo tuviera la facultad de establecer cargas tributarias el poder estaría fuera de balance.

La única manera de que el ejecutivo participe en la emisión de leyes tributarias es dando su consentimiento a lo acordado por el poder legislativo. Nunca debe tener la facultad de decretar impuestos.

Por otro lado, es necesario no tener por siempre la misma legislación fiscal. Si eso sucediera, el poder ejecutivo ya no dependería de esa legislación.

Y unas cosas más más…

Sobre la división del poder legislativo y en general del poder conviene ver también:

Más sobre el tema en general de la división del poder.

El equilibrio de Polibio

Por Eduardo García Gaspar

Es un asunto de equilibrio, de no perder el balance. De mantener la estabilidad dentro de una situación inestable, en la que intervienen fuerzas contrarias.

Quizá así pueda entenderse a la política, como el arte de mantener el equilibrio posible. La mentalidad que llevó a Montesquieu a proponer la división del poder legislativo como parte de la fragmentación del poder político. Todo para evitar abusos y preservar libertades.

Y ahora entra Polibio

Así era, más o menos, entendida la política de Roma. Algo que combinaba las ventajas de la monarquía, con las de la aristocracia, con las de la democracia.

Eso decía Polibio, un historiador griego hablando de Roma.

«El secreto, Polibio sugirió, descansa en una delicada relación de pesos y contrapesos entre cónsules, el senado y la gente, de manera que ni la monarquía, ni la aristocracia, ni la democracia dominan enteramente». Beard, Mary. 2015. SPQR: A History of Ancient Rome.

Tiene sentido decir eso

La política es naturalmente inestable, propicia al desorden. La función de la política es mantener el equilibrio, evitar la babel, la anarquía.

¿Cómo hacerlo? La primera opción es la que resulta más obvia, por medio de la fuerza.

Es la vía del dictador, del tirano, del gobierno totalitario: el desorden posible combatido con su opuesto absoluto, el orden total por decreto.

Podemos ver esto en ejemplos como la monarquía absoluta, o en casos como la URSS y los dictadores de estos tiempos.

Pero hay más, algo que llama la atención: el dejarse llevar sin límites por la monarquía, la aristocracia, o la democracia, rompe ese equilibrio de la política.

Degeneración gubernamental

Es eso de las degeneraciones de los gobiernos, según Aristóteles: el monárquico en tiranía; el aristocrático en oligarquía; y el democrático en demagogia.

Sirva esto como un cubo de agua fría sobre las mentes en las domina la idea de la democracia como el remedio político total garantizado.

No lo es y contiene la misma semilla para su corrupción que el resto: la conversión del gobierno en uno que olvida su interés en gobernar bien, en interés de todos.

Poder, la tendencia natural

La semilla de la perdición de cada sistema es el poder, o mejor dicho, las personas que detentan el poder. Escribió Montesquieu (1869-1755):

«[…] es una experiencia eterna, que todo hombre que tiene poder siente la inclinación de abusar de él, yendo hasta donde encuentra límites. ¡Quién lo diría! La misma virtud necesita limites. Para que no se pueda abusar del poder es preciso que, por la disposición de las cosas, el poder frene al poder». El Espíritu de Las Leyes.

Cada uno de los sistemas, monarquía, aristocracia y democracia, sería bueno y se mantendría así de poderse garantizar que quienes gobiernen no usen el poder para nada más que el bien general de sus gobernados.

Pero, como no se tiene esa garantía, siempre existe el riesgo de la corrupción del régimen, sea el que sea.

La democracia examinada

Veamos a la democracia más de cerca. Primero, entendida, como comúnmente lo es, el gobierno de la voluntad del pueblo:

«”El pueblo tiene voluntad y ejerce la democracia, redimensiona el concepto constitucional de soberanía. El pueblo no es un ente abstracto, es la base fundamental de la democracia, y con esta convicción marchamos hacia la independencia. Ya no hay ataduras que nos detengan ante la presencia contundente de la voluntad del pueblo venezolano”, expresó la magistrada Morales» Gobierno Bolivariano de Venezuela.

Esa voluntad del pueblo no está exenta de riesgos, incluso tienen nombres como oclocracia y demagogia.

En este caso, quien piense representar a la voluntad del pueblo presentará el mismo riesgo señalado por Montesquieu, el de abusar de su poder (como sucedió con H. Chávez, con los Castro; y lo que López Obrador ilustra en México).

Equilibrio de poderes

¿Por qué tantos deseos de ese equilibrio de poderes? Claramente porque es la mejor forma para tener y mantener libertades, es decir, para ser humanos y florecer.

Sería eso imposible o muy difícil en situaciones de expansión del poder gubernamental. Montesquieu lo ha expresado muy bien:

«La libertad política de un ciudadano depende de la tranquilidad de espíritu que nace de la opinión que tiene cada uno de su seguridad. Y para que exista la libertad es necesario que el Gobierno sea tal que ningún ciudadano pueda temer nada de otro». El Espíritu de Las Leyes.

Es lo que ha llevado a él y a muchos otros a la noción de la división del poder político, incluyendo la del legislativo.

Y eso cambia las cosas totalmente. La democracia no es un ideal ni puede serlo, pues simplemente es un sistema riesgoso de gobierno como el resto de ellos.

El ideal que debemos tener es la libertad. Olvidar esto nos llevará a tiranías, oligarquías y oclocracias.

[La columna fue actualizada en 2019-12]