División del poder legislativo

No hay idea política más famosa que la de la división de los poderes gubernamentales. En una publicación anterior fue explicada la esencia de la división del poder gubernamental según Montesquieu. Es ahora el turno de adentrarse en la división del poder legislativo.

Para comprender esta idea sobre el legislativo, es necesario recordar dos puntos centrales de Montesquieu.

Primero, existe una tendencia natural en el ejercicio del poder. Es la tendencia a abusar de él. Y, para evitar esos abusos, la solución es enfrentar al poder con el poder mismo.

Segundo, bajo ese sistema de gobierno, el ciudadano será libre y no vivirá bajo el temor de sufrir abusos.

Además, si el hombre posee un alma libre, dice Montesquieu, se sigue que todo hombre tiene el derecho a gobernarse a sí mismo. Eso significa que el conjunto de ciudadanos debe constituir el poder legislativo: las personas deben estar a cargo de emitir, modificar y derogar sus leyes.

Sin embargo, realizar esta actividad tiene inconvenientes prácticos. No puede esperarse que todos los ciudadanos participen en la actividad legislativa. El mero número de ciudadanos hace eso imposible. No puede existir un «diálogo democrático» masivo con un número inmanejable de participantes.

Incluso en las pequeñas comunidades, Montesquieu habla de mil inconvenientes para realizarlo. Esta es la razón por la que los ciudadanos deben nombrar representantes. Unos pocos representantes harán su labor de manera más eficiente que todo el pueblo reunido. La reducción del número de quienes participan en la elaboración de leyes.

Esos representantes, además, conocen las necesidades y características de cada ciudad o región que representan. Harán bien esa labor de representación precisamente por ser vecinos de cada lugar.

No se trata de líderes populares, ni de salvadores populares que dicen conocer los deseos de la población. Sí se trata de personas, de ciudadanos, que conocen sus lugares y sus regiones.

No se trata de representantes del pueblo en general, ni de causas políticas, sino de ciudades y de comarcas.

Existe una ventaja adicional al nombrar representantes. Ellos deben tener la capacidad de hablar y discutir sobre los asuntos legislativos. El ciudadano en general no tiene esa capacidad, lo que es uno de los grandes inconvenientes de la democracia. Es un gran supuesto que los representantes conozcan de leyes.

Los representantes conocen su región y tienen conocimientos para legislar. Además, ellos reciben instrucciones generales de los ciudadanos, que son sus representados.

No es necesario que se les hable de detalles y particularidades, con las instrucciones generales basta. Si llevaran instrucciones detalladas ello provocaría grandes dilaciones e inconvenientes.

El punto principal de Montesquieu aquí es dar a los representantes el papel de ser la voz de la nación. Al mismo tiempo, el autor quiere y no quiere que el pueblo participe en el gobierno. Su solución es la del nombramiento de representantes, que es algo que está al alcance del ciudadano común.

El pueblo no tiene capacidad para legislar directamente y habría mil dificultades al tratar de hacerlo. Pero el pueblo sí tiene la capacidad de seleccionar a sus representantes.

Después, Montesquieu introduce un elemento extraño para muchos. A primera vista es un elemento que puede parecer contrario a su espíritu democrático. Pero es totalmente congruente con el objetivo del autor que persigue evitar abusos de poder.

Dice que en las naciones hay siempre personas distinguidas. Puede ser por su nacimiento, por sus riquezas o por su saber o sus honores. Esas personas, de una minoría clara, vivirían incluso como esclavos si cada ciudadano tuviera un sólo voto: la mayor parte de las resoluciones del poder legislativo popular irían en contra de esas personas de minoría. Los votos que esa minoría tuviera no contarían ante los votos de la inmensa mayoría.

¿Cuál es el remedio? Estas personas de la minoría deben tomar una parte en la legislación, por medio de un cuerpo legislativo adicional que tiene la facultad formal de oponerse a las legislaciones de los representantes del pueblo.

La misma facultad tendrían los representantes del pueblo, que podrían oponerse a las resoluciones de la cámara de personalidades.

Montesquieu, por tanto, concibe un poder legislativo dividido, es decir, balanceado: representantes del pueblo por un lado y, por el otro, representantes de las personas de distinción, de la aristocracia.

Estas dos cámaras deliberan con independencia y con influencia de intereses separados. ¿Suena elitista esta idea? Sólo en un primer examen.

Es una propuesta con un gran sentido práctico: el cuerpo legislativo de los «nobles» debe tener interés en mantener sus privilegios, que son en sí mismos odiosos, pero que siempre están en peligro. El cuerpo legislativo compuesto por los nobles, por tanto, es una buena fuerza de equilibrio dentro del poder legislativo que en manos de la mayoría se volvería una fuerza opresora.

Otra manera de demostrar el sentido práctico de Montesquieu, es su sugerencia respecto al tiempo y frecuencia de las reuniones del poder legislativo.

Si este poder no tuviera reuniones periódicas y considerables, la nación caería en la anarquía por falta de leyes. O el poder ejecutivo tomaría las decisiones legales y establecería una dictadura.

Si el poder legislativo estuviera siempre reunido, tendría muchas dificultades. Desde luego, eso sería malo para los representantes, que estarían alejados de sus ciudades. Además, le quitaría tiempo al ejecutivo, que dejaría de hacer su trabajo para defenderse del legislativo.

Hay, además, otra razón por la que el poder legislativo no debe estar en reunión permanente: podría suceder que sólo se nombraran representantes en los casos de fallecimientos de éstos. Y eso es muy malo.

Si llegara a corromperse el cuerpo de representantes del pueblo, no habría solución posible. Por eso es que deben reunirse periódicamente, pero, sobre todo, ser elegidos por tiempos definidos.

El ciudadano tiene ante sí la opción de cambiar de representante si es que se juzga que no ha tenido un buen desempeño.

Si fuera imposible cambiar de representantes, los ciudadanos se enfurecerían o caerían en la indolencia. Además, el cuerpo legislativo no puede convocarse a sí mismo y no tiene autoridad hasta que está reunido.

Obviamente tampoco puede prorrogar sus reuniones. Si tuviera la facultad de convocarse o de prorrogarse, caería en la tentación de eternizar su actividad. Es el poder ejecutivo el que tiene la facultad de llamar y establecer la duración de las reuniones del legislativo.

Montesquieu  tiene ideas prácticas. Su objetivo es establecer pesos y contrapesos entre los poderes para lograr libertad ciudadana. Recomienda que el legislativo no pueda frenar al poder ejecutivo. Lo que sí puede hacer el legislativo es examinar cómo es que se cumplen las leyes que él emite.

No importa el resultado de ese examen, el legislativo no tiene la capacidad de juzgar al ejecutivo.  Si el poder legislativo tuviera esa capacidad podría establecer una dictadura.

Por otro lado, el poder ejecutivo no puede participar en el establecimiento de las leyes. Sin embargo, el ejecutivo sí tiene la facultad de impedir la emisión de la ley que no desee.

Montesquieu dedica un buen tiempo a las cuestiones fiscales. El poder más fuerte del legislativo es su capacidad de decretar impuestos. Donde sucediera que el ejecutivo tuviera la facultad de establecer cargas tributarias el poder estaría fuera de balance.

La única manera de que el ejecutivo participe en la emisión de leyes tributarias es dando su consentimiento a lo acordado por el poder legislativo. Nunca debe tener la facultad de decretar impuestos.

Por otro lado, es necesario no tener por siempre la misma legislación fiscal. Si eso sucediera, el poder ejecutivo ya no dependería de esa legislación.

Nota

El libro consultado fue Montesquieu (1993). Del Espíritu De Las Leyes [1748]. Barcelona. Altaya. Libro XI, «De las leyes que dan origen a la libertad política en su relación con la constitución», pp. 113-121.

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